Τα ιστορικά συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για το σχέδιο ανάκαμψης και το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο για την περίοδο 2021-2027: ένα βήμα προς την ομοσπονδιοποίηση;

on Thursday, 30 July 2020. Posted in Ε.Ε. - ΝΑΤΟ - ΟΗΕ - Διεθνές Δίκαιο

Της Δρος. Εβιτα Διονυσιου, Διδάκτωρ Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου/ Ευρωπαϊκού Δικαίου. Είναι Καθηγήτρια Ευρωπαϊκού Δικαίου στη Σχολή Αξιωματικών της Ελληνικής Αστυνομίας και Διεθνούς Εμπορικού Δικαίου στο Μητροπολιτικό Κολλέγιο

Τα ιστορικά συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για το σχέδιο ανάκαμψης και το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο για την περίοδο 2021-2027: ένα βήμα προς την ομοσπονδιοποίηση;

 

Δρ. Εβίτα Διονυσίου*

 

Εισαγωγή

 

Στις 21 Ιουλίου 2020, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε συμπεράσματα[1] αναφορικά με το σχέδιο ανάκαμψης και το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (εφεξής ΠΔΠ) για την περίοδο 2021-2027[2]. Στο πλαίσιο των εν λόγω συμπερασμάτων, η Επιτροπή εξουσιοδοτήθηκε να δανειστεί χρήματα από τις αγορές, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι πόροι αυτοί θα διανεμηθούν σε κράτη μέλη -ως επιχορηγήσεις ή δάνεια- για την ανάκαμψη των οικονομιών τους και την αντιμετώπιση της κοινωνικο-οικονομικής κρίσης που επέφερε η πανδημία COVID-19. Πρόκειται για ένα ιστορικό βήμα, το οποίο οδηγεί την Ευρωπαϊκή Ένωση πιο κοντά σε μία δημοσιονομική ένωση. Είναι, όμως, η «στιγμή Χάμιλτον» για την Ευρώπη;

 

Η συμφωνία για το νέο μέσο ανάκαμψης

 

Μετά από μαραθώνιες διαπραγματεύσεις, σε μία έκτακτη Σύνοδο που υπερέβη σε χρονική διάρκεια το ιστορικό ρεκόρ της Συνόδου για τη Συνθήκη της Νίκαιας, οι 27 ηγέτες συμφώνησαν σε μία ολοκληρωμένη δέσμη, η οποία συνδυάζει το παραδοσιακό ΠΔΠ, με μία πρωτοφανή προσπάθεια ανάκαμψης (στο πλαίσιο του μέσου Next Generation EU- εφεξής NGEU)[3].

Το μέσο NGEU είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με το ΠΔΠ, δεδομένου ότι η προσπάθεια ανάκαμψης θα μπορέσει να επιφέρει τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα και να καταστεί βιώσιμη, μόνο εάν συνδυαστεί και εναρμονιστεί με το ΠΔΠ. Υπό αυτή την οπτική, τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου είναι δομημένα σε δύο μέρη: το πρώτο μέρος καλύπτει την προσπάθεια ανάκαμψης, ενώ το δεύτερο μέρος αφορά στο ΠΔΠ, για την περίοδο 2021-2027. Απώτερος στόχος είναι το NGEU από κοινού με το ΠΔΠ να συμβάλουν στο μετασχηματισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσω της ευρωπαϊκής πράσινης συμφωνίας, της ψηφιακής επανάστασης και της ανθεκτικότητας.

Τι ακριβώς, όμως, περιλαμβάνει το σχέδιο για την ευρωπαϊκή ανάκαμψη; Το σχέδιο ανάκαμψης περιλαμβάνει: α) επιχορηγήσεις ύψους 390 δις ευρώ και β) δάνεια ύψους 360 δις ευρώ[4]. Ο δανεισμός της Επιτροπής για τη χρηματοδότηση του NGEU πρέπει να ολοκληρωθεί ως το τέλος του 2026, η δε αποπληρωμή ως το τέλος του 2058.

Το ΠΔΠ για την περίοδο 2021-2027 θα παραμείνει στα 1,074 τρις ευρώ, ενώ θα αυξηθούν σημαντικά οι επιστροφές (rebates). Στα κράτη μέλη που θα επωφεληθούν από αυτή την αύξηση, περιλαμβάνονται οι τέσσερις πολέμιοι του σχεδίου ανασυγκρότησης (Αυστρία, Δανία, Ολλανδία, Σουηδία).

 

Ο σκληρός συμβιβασμός

 

Το ιστορικό αυτό βήμα υπήρξε αποτέλεσμα ενός σκληρού συμβιβασμού, ο οποίος οδήγησε σε σημαντικές θυσίες. Πρώτον, προκειμένου να διατηρηθεί το συνολικό ποσό του σχεδίου ανάκαμψης στα 750 δις ευρώ, μειώθηκε η αναλογία των επιχορηγήσεων σε σχέση με τα δάνεια (αντί για 500 δις ευρώ σε επιχορηγήσεις και 250 δις ευρώ σε δάνεια -που είχε αρχικά προτείνει η Επιτροπή- αποφασίστηκε, εν τέλει, η αναλογία των 390 δις ευρώ σε επιχορηγήσεις και 360 δις ευρώ σε δάνεια).

Δεύτερον, έγιναν εκτεταμένες περικοπές σε προγράμματα. Για παράδειγμα, το συμπλήρωμα του Ταμείου Δίκαιης Μετάβασης συρρικνώνεται σημαντικά, ενώ περικόπτονται και οι επιπλέον πόροι για το Horizon Europe, όπως επίσης και οι πόροι του Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης, για τον εκσυγχρονισμό και την περιβαλλοντική αναβάθμιση του αγροτικού τομέα. Στις θυσίες, συμπεριλαμβάνεται και το πρόγραμμα EU4Health.

Πέραν των ανωτέρω, στα αρνητικά του αποτελέσματος της διαπραγμάτευσης συγκαταλέγεται το γεγονός ότι ο φάκελος της χρηματοδότησης για τα κράτη μέλη περιορίζεται σε τρία χρόνια (και όχι σε τέσσερα), γεγονός που μειώνει αισθητά το χρόνο απορρόφησης.

Τέλος, απόρροια ενός σκληρού συμβιβασμού αποτελεί και η αόριστη αναφορά στο κράτος δικαίου (προκειμένου να διασφαλιστεί η συναίνεση της Ουγγαρίας και της Πολωνίας).

Ωστόσο, τα προαναφερθέντα αρνητικά χαρακτηριστικά, σε καμία περίπτωση δεν αναιρούν το εξαιρετικά θετικό και ελπιδοφόρο αποτέλεσμα της διαπραγμάτευσης. Άλλωστε, δε νοείται διαπραγμάτευση, δίχως συμβιβασμούς, από όλες τις πλευρές.

 

Tο καινοτόμο στοιχείο της επιτευχθείσας συμφωνίας

 

Στην ουσία, δίνεται η δυνατότητα στην Ευρωπαϊκή Ένωση να χρηματοδοτηθεί μόνη της (δηλαδή, ανεξάρτητα από τις εισφορές των κρατών μελών). Τα ποσά θα επιστραφούν μέσω νέων φόρων και η αποπληρωμή θα λάβει χώρα μέχρι το τέλος του 2058.

Προς τούτο, η Ευρωπαϊκή Ένωση καλείται να εργαστεί για τη μεταρρύθμιση του συστήματος των ιδίων πόρων και για την εισαγωγή νέων ιδίων πόρων. Σε πρώτο στάδιο, οι νέοι ίδιοι πόροι θα περιλαμβάνουν, από την 1η Ιανουαρίου 2021, έναν φόρο σε μη ανακυκλωμένα πλαστικά απόβλητα. Εντός του πρώτου εξαμήνου του 2021, η Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις για έναν μηχανισμό συνοριακής προσαρμογής άνθρακα και για μία ψηφιακή εισφορά, με στόχο τη θέσπισή τους έως την 1η Ιανουαρίου 2023. Επίσης, η Επιτροπή έχει επιφορτιστεί με την υποβολή πρότασης για ένα αναθεωρημένο σύστημα εμπορίας εκπομπών αερίων, επεκτείνοντάς το, ενδεχομένως, στην αεροπορία και τη ναυτιλία. Τέλος, κατά τη διάρκεια του επόμενου ΠΔΠ, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα εργαστεί για την καθιέρωση άλλων ιδίων πόρων, οι οποίοι μπορεί να περιλαμβάνουν φόρο επί των χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Επομένως, έως τώρα, έχει συμφωνηθεί μόνο ο φόρος σε μη ανακυκλωμένα πλαστικά απόβλητα, ενώ για τους υπόλοιπους ίδιους πόρους αναμένονται νέες συζητήσεις, κατόπιν προτάσεων της Επιτροπής.

Η δυσκολία συμφωνίας επί του συστήματος των ιδίων πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης οφείλεται, κυρίως, στην αντίδραση από πλευράς των λεγόμενων «ολιγαρκών» (Αυστρία, Δανία, Ολλανδία, Σουηδία). Η αντίδραση αυτή αποσκοπεί στον περιορισμό της εμβέλειας των ιδίων πόρων, καθότι, εξ ορισμού, οι ίδιοι πόροι συνεπάγονται τη δυνατότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης να αντλεί φορολογικά έσοδα (και, συνεπώς, να μη βασίζεται μόνο στις εισφορές των κρατών μελών), υπονοώντας, μία μετάβαση προς ένα είδος δημοσιονομικής ένωσης[5].

 

Πρόκειται για τη «στιγμή Χάμιλτον» για την Ευρώπη;

 

Με βάση τα ανωτέρω, τα συμπεράσματα που ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 21 Ιουλίου 2020 αποτελούν ένα σπουδαίο ιστορικό βήμα, στην πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Μάλιστα, ορισμένοι μιλούν για «στιγμή Χάμιλτον» για την Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή για τη στιγμή διαμόρφωσης μιας πραγματικής ομοσπονδίας[6].

Ωστόσο, κάτι τέτοιο δεν ισχύει, δεδομένου ότι το σχέδιο ανάκαμψης της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν αποτελεί μόνιμο μηχανισμό. Το NGEU συνιστά μία έκτακτη αντίδραση, με προσωρινό χαρακτήρα, οι δε εξουσίες που εκχωρούνται στην Επιτροπή –με σκοπό το δανεισμό- είναι περιορισμένες ως προς το μέγεθος, τη διάρκεια, αλλά και το πεδίο εφαρμογής. Επομένως, ναι μεν πρόκειται για μία ιστορική στιγμή, η οποία οδηγεί την Ευρωπαϊκή Ένωση ένα βήμα πιο κοντά στη δημοσιονομική Ένωση, δεν την καθιστά, ωστόσο, ομοσπονδία.

Πέραν αυτού, μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των ΗΠΑ, υφίστανται θεμελιώδεις διαφορές, οι οποίες καθιστούν ατυχή την προσπάθεια παραλληλισμού των δύο περιπτώσεων.

 

Τα επόμενα βήματα

Η μετέπειτα πορεία δεν αναμένεται να είναι καθόλου εύκολη. Ήδη, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με ψήφισμά του της 23ης Ιουλίου 2020, δήλωσε ότι δεν αποδέχεται την πολιτική συμφωνία για το ΠΔΠ, ως έχει αυτή τη στιγμή, τονίζοντας ότι είναι έτοιμο να συμμετάσχει άμεσα σε διαπραγματεύσεις με το Συμβούλιο, για τη βελτίωση της πρότασης. Σημειώνεται ότι, βάσει του άρθρου 312 ΣΛΕΕ, απαιτείται η έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τη συμφωνία για τον Κανονισμό του ΠΔΠ.

Συμπεράσματα

Η 21η Ιουλίου 2020 έχει πλέον καταγραφεί στην ιστορία της ευρωπαϊκής ενοποίησης ως ημερομηνία-σταθμός. Υπάρχουν αρνητικά στοιχεία στο αποτέλεσμα της διαπραγμάτευσης; Ναι, αλλά σε καμία περίπτωση δεν αναιρούν το συνολικά θετικό αποτέλεσμα. Θα πρέπει, λοιπόν, να μην αφήσουμε τα όποια αρνητικά αποτελέσματα της διαπραγμάτευσης να μας αποπροσανατολίσουν από τη συνολική, θετική εικόνα, η οποία μπορεί να συνοψιστεί στα ακόλουθα: η Ευρωπαϊκή Ένωση επιδεικνύει πρωτοφανή διασυνοριακή αλληλεγγύη, δανειζόμενη ως Ένωση, προκειμένου να ενισχύσει τα πλέον ασθενή και ευπαθή κράτη μέλη (μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα), τα οποία δε δύνανται να βγουν τα ίδια στις αγορές και να δανειστούν, διότι κάτι τέτοιο ενδεχομένως θα πυροδοτούσε μία κρίση χρέους. Αυτό, από μόνο του, είναι ένα ιστορικό βήμα για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Είναι η «στιγμή Χάμιλτον» για την Ευρώπη; Όχι, δεν είναι. Όσο ρηξικέλευθη και να είναι η επιτευχθείσα συμφωνία, σε καμία περίπτωση δεν οδηγεί στην ομοσπονδιοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, είναι εξαιρετικά σημαντικό ότι, αυτή τη φορά, τα κράτη μέλη δεν επέλεξαν να αντιμετωπίσουν την κρίση, προτάσσοντας μία λύση διακυβερνητικού χαρακτήρα. Και αυτό είναι μία διαπίστωση που μας επιτρέπει να ελπίζουμε ότι θα υπάρξει «περισσότερη Ευρώπη», στο μέλλον.

 

Η κα. Εβίτα Διονυσίου είναι Διδάκτωρ Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου/ Ευρωπαϊκού Δικαίου. Είναι Καθηγήτρια Ευρωπαϊκού Δικαίου στη Σχολή Αξιωματικών της Ελληνικής Αστυνομίας και Διεθνούς Εμπορικού Δικαίου στο Μητροπολιτικό Κολλέγιο.



[1] Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποτελεί το όργανο πολιτικής καθοδήγησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο «παρέχει στην Ένωση την αναγκαία για την ανάπτυξή της ώθηση και καθορίζει τους γενικούς της πολιτικούς προσανατολισμούς και προτεραιότητες. Δεν ασκεί νομοθετική λειτουργία» (άρθρο 15 παρ. 1 ΣΕΕ). Ως εκ τούτου, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δεν εκδίδει αποφάσεις, με την τυπική έννοια του όρου, αλλά συμπεράσματα, τα οποία δεν έχουν νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα. Η δέσμευση, εν προκειμένω, είναι πολιτικού χαρακτήρα. Για το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, βλέπε, μεταξύ άλλων, Anghel, S. and R. Drachenberg (2019), The European Council Under the Lisbon Treaty: How Has the Institution Evolved Since 2009?, EPRS/European Parliamentary Research Service.

[2] Σκοπός του ΠΔΠ είναι να διασφαλιστεί ότι οι δαπάνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα παραμείνουν προβλέψιμες και εντός των προκαθορισμένων ορίων: «Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο έχει ως στόχο να εξασφαλίζει την ομαλή εξέλιξη των δαπανών της Ένωσης, εντός των ορίων των ιδίων της πόρων. Θεσπίζεται για περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών. Ο ετήσιος προϋπολογισμός της Ένωσης καταρτίζεται τηρουμένου του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου» (άρθρο 312 παρ. 1 ΣΛΕΕ).

[3] Ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility- RRF) αποτελεί το μεγαλύτερο μέρος του NGEU.

[4] Στο πλαίσιο αυτό, η Ελλάδα πρόκειται να λάβει 32 δις ευρώ, στα οποία θα προστεθούν και οι πόροι από το ΠΔΠ. Συνεπώς, συνολικά, θα λάβει ένα πακέτο που θα υπερβαίνει τα 70 δις ευρώ.

[5] Οι «ολιγαρκείς» και, ιδίως, η Ολλανδία, δεν αντιμετωπίζουν θετικά την προοπτική μετεξέλιξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ομοσπονδία.

[6] Ο Αλεξάντερ Χάμιλτον (πρώτος Υπουργός Οικονομικών των ΗΠΑ) θεωρείται ότι διαδραμάτισε καθοριστικό ρόλο στην επίτευξη ενός ιστορικού συμβιβασμού, στο πλαίσιο του οποίου, η νέα ομοσπονδιακή κυβέρνηση ανέλαβε όλα τα χρέη που είχαν δημιουργήσει οι Πολιτείες κατά τη διάρκεια του Πολέμου της Ανεξαρτησίας (θέτοντας τις βάσεις για τη γέννηση της ομοσπονδίας των ΗΠΑ).