Blog

Πρόλογος

Αποτελεί γεγονός ιστορικώς αναμφισβήτητο, και μάλιστα με αδιάσειστα τεκμήρια, ότι ο Ελευθέριος Βενιζέλος συνέβαλε, μεταξύ άλλων, καθοριστικώς και στην εμπέδωση του Κράτους Δικαίου στην Ελληνική Έννομη Τάξη ιδίως μέσω των θεσμών τους οποίους θέσπισε το Σύνταγμα του 1911, θέτοντας ταυτοχρόνως τις εν γένει βάσεις της σύγχρονης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας μας.  Η ίδια η ιστορική πραγματικότητα αποδεικνύει με ενάργεια και ότι, αν πρέπει να διακρίνουμε μεταξύ των σπουδαίων καινοτομιών τις οποίες καθιέρωσε κανονιστικώς -πάντα με πρωτοβουλία του Ελευθερίου Βενιζέλου- το Σύνταγμα του 1911 στο πλαίσιο του Κράτους Δικαίου, εμβληματική είναι η θέση του θεσμού του Συμβουλίου της Επικρατείας, με πηγή έμπνευσης το Conseil d’ État στην Γαλλία όπως αυτό εξελίχθηκε εκεί σταδιακώς κατ’ εξοχήν προς τα τέλη του 19^ου αιώνα.  Είναι χρήσιμο να επισημανθεί στο σημείο αυτό ότι ναι μεν το Συμβούλιο της Επικρατείας στην Ελλάδα προϋπήρχε ρυθμιστικώς του Συντάγματος του 1911, πλην όμως ήταν η πρωτοβουλία του Ελευθερίου Βενιζέλου η οποία προσέδωσε, μέσω του Συντάγματος τούτου και της εκτελεστικής του νομοθεσίας στην συνέχεια, την σύγχρονη θεσμική του υπόσταση ως Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, μελλοντικώς επικεφαλής της Διοικητικής Δικαιοσύνης.

Α. Η ιστορία του θεσμού του Συμβουλίου της Επικρατείας στην Ελλάδα είναι μακρά και ανατρέχει, κατ’ ουσία, στις απαρχές του Νεότερου Ελληνικού Κράτους. Παραλλήλως, η εξέλιξη του θεσμού του Συμβουλίου της Επικρατείας από τις αρχές του 20^ου αιώνα είναι πλήρως συνυφασμένη με την σπουδαιότερη έκτοτε δικαιοδοτική του αρμοδιότητα, δηλαδή με την αρμοδιότητα εκδίκασης του εμβληματικού, στο πεδίο της Διοικητικής Δικαιοσύνης, ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης ως κυρωτικού μηχανισμού σε περίπτωση παραβίασης της Αρχής της Νομιμότητας. Ας σημειωθεί ότι η θεσμοθέτηση του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης στην Ελλάδα και, κατά συνέπεια,  η είσοδός του στην Ελληνική Έννομη Τάξη πραγματοποιήθηκε με πρωτοβουλία του συνταγματικού νομοθέτη, και συγκεκριμένα μέσω των διατάξεων του άρθρου 82 παρ. 1 παρ. γ΄ του Συντάγματος του 1911, σύμφωνα με τις οποίες: «Εἰς τὸ Συμβούλιον τῆς Ἐπικρατείας ἀνήκουσιν ἰδίως α) …, β) …, γ) Ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις διὰ παράβασιν νόμου τῶν πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν κατὰ τὰ εἰδικώτερον ἐν των νόμῳ ὁριζόμενα». Η χρονολογία όμως αυτή δεν φαίνεται να παρουσιάζει τόσο σημαντικό ενδιαφέρον για την όλη ιστορία και, συγκεκριμένα, για την καθιέρωση του εντός του Συμβουλίου της Επικρατείας θεσμού της αίτησης ακύρωσης, όσο θα μπορούσε κανείς να της αποδώσει prima faciae. Αυτό οφείλεται στο ότι αφενός η έναρξη λειτουργίας του θεσμού τούτου ήλθε με σημαντική καθυστέρηση, αφού η πρώτη σχετική δημόσια συνεδρίαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως δικαστικού οργάνου πραγματοποιήθηκε την 17^η Μαΐου 1929. Και, αφετέρου, η προϊστορία της αίτησης ακύρωσης στην Ελληνική Έννομη Τάξη -και οπωσδήποτε οι απαρχές του δικαστικού ελέγχου της διοικητικής δράσης από ειδικά δικαστήρια, τα διοικητικά, και με ειδικά ένδικα βοηθήματα και μέσα- τοποθετείται χρονικώς ήδη λίγο πριν από τα μέσα του 19^ου αιώνα. Κατ’ ακρίβεια, η ιστορία της Διοικητικής Δικαιοσύνης στο Νεότερο Ελληνικό Κράτος αρχίζει με την ίδρυση του Συμβουλίου της Επικρατείας και των πρώτων «πρωτοκλήτων» και «δευτεροκλήτων» διοικητικών δικαστηρίων. Το αρχικό κείμενο που προέβλεψε τον θεσμό του Συμβουλίου της Επικρατείας ήταν το β.δ. της 3/15 Απριλίου 1833 (άρθρο 15) «Περὶ διαιρέσεως τοῦ Βασιλείου καὶ τῆς διοικήσεώς του», όπως εκδόθηκε από την Αντιβασιλεία και το οποίο αφενός ρύθμιζε την διοικητική διαίρεση του Βασιλείου (σε 10 νομούς και 42 επαρχίες). Και, αφετέρου, προσδιόριζε τον τρόπο διοίκησής τους.

Β. Ο θεσμός του Συμβουλίου της Επικρατείας καταργήθηκε επί της βασιλείας του Όθωνος, δοθέντος ότι το άρθρο 102 του Συντάγματος του 1844 προέβλεπε: «Τὸ Συμβούλιον τῆς Ἐπιρατείας παύει, καὶ διαλύεται αὐτοδικαίως, ἅμα παρέλθωσι τρεῖς μῆνες, ἀφ ᾖς ἡμέρας ὀμόσει ὁ βασιλεύς τόν τοῦ Συντάγματος ὅρκον, ἢ καὶ πρὶν τῶν τριῶν μηνῶν, ἂν πρὸ τῆς λήξεως τούτων συγκροτηθῇ ἡ πρώτη Βουλευτικὴ Σύνοδος». Η κατάργηση αυτή συνοδευόταν και από την ταυτόχρονη κατάργηση των διοικητικών δικαστηρίων, αφού το άρθρο 101 του Συντάγματος τούτου όριζε: «Τὰ ὑπάρχοντα διοικητικὰ δικαστήρια καταργοῦνται αἱ δὲ ὑπαγόμεναι εἰς αὐτὰ περὶ ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ ὑποθέσεις ἀνατίθενται ἀπὸ τῆς ἐκδόσεως τοῦ παρόντος Συντάγματος εἰς τὴν τακτικὴν δικαιοδοσίαν τῶν δικαστηρίων, καὶ θέλουν δικάζεσθαι ὡς κατεπείγουσαι. Νόμοι ἰδιαίτεροι, ἐκδοθησόμενοι ἐντὸς τῆς πρώτης Βουλευτικῆς Περιόδου, θέλουν ὑπαγάγει ἐπίσης ὅλας τὰς λοιπὰς τοῦ ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ ὑποθέσεις εἰς τὰ τακτικὰ δικαστήρια καὶ κανονίσει τὴν διαδικασίαν». Είναι όμως αλήθεια ότι το ίδιο το άρθρο άφηνε, εμμέσως, μια κατ’ εξαίρεση διέξοδο δημιουργίας διοικητικών δικαστηρίων, όταν προέβλεπε στην συνέχεια πως «κανὲν δικαστήριον, καμμία δικαιοδοσία τοῦ ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ δὲν ἠμπορεῖ νὰ ὑπάρξῃ τοῦ λοιποῦ ἄνευ νόμου».  Εν τέλει, η κατά τα ως άνω κατάργηση του Συμβουλίου της Επικρατείας και των τότε διοικητικών δικαστηρίων προκάλεσε και την πρόωρη διακοπή των προσπαθειών για την δημιουργία ενός σχετικά ολοκληρωμένου συστήματος Διοικητικής Δικαιοσύνης στις αρχές της πορείας του Νεότερου Ελληνικού Κράτους. Μετά το Σύνταγμα του 1844 σημειώθηκαν μεγάλες παλινδρομήσεις ως προς την οργάνωση και την λειτουργία του Συμβουλίου της Επικρατείας και της εν γένει Διοικητικής Δικαιοσύνης στην Ελλάδα. Και δη τόσο υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1864 όσο και υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1911, τουλάχιστον έως το 1927.

Ι. Η πρωτοβουλία του Ελευθερίου Βενιζέλου για την συνταγματική κατοχύρωση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως ανώτατου δικαιοδοτικού οργάνου

    Η επανίδρυση, μετά την κατάργησή του υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1864, του Συμβουλίου της Επικρατείας με τις διατάξεις του Συντάγματος του 1911, υπό την μορφή οργάνου που ήταν περιορισμένο να ασκεί δικαστικές (αποφασιστικές), αλλά και νομοτεχνικές (συμβουλευτικές) αρμοδιότητες, πρέπει να αποδοθεί σε δύο σειρές αιτιών.  Η πρώτη από αυτές είναι σχετική με την βαθμιαία εξασθένιση των αναμνήσεων της μοναρχικής περιόδου της βασιλείας του Όθωνος και, κατά συνέπεια, με την μείωση της δυσπιστίας προς το μοναρχικό Συμβούλιο της Επικρατείας. Στην ίδια σειρά αιτιών μπορεί να καταταγεί και η ταυτόχρονη συνειδητοποίηση των ανωμαλιών που προκάλεσε στην λειτουργία της ελληνικής δημόσιας ζωής η έλλειψη ενός θεσμού, η αναγνώριση της χρησιμότητας του οποίου αποδεικνυόταν καθημερινά και σε διεθνές επίπεδο, ιδίως διά της εξάπλωσής του στον ευρωπαϊκό χώρο. Η δεύτερη σειρά αιτιών ανάγεται στην ανυποχώρητη πρόθεση του Ελευθερίου Βενιζέλου να κατοχυρώσει, με κάθε τρόπο, την οργάνωση και την λειτουργία ενός σύγχρονου Κράτους Δικαίου και στην πεποίθησή του ότι ένα τέτοιο κράτος προϋποθέτει την ύπαρξη ενός Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, με ευρύτατη ακυρωτική δικαιοδοσία.

Α. Οι προπαρασκευαστικές εργασίες της θέσπισης του Συντάγματος του 1911 αναφορικά με το Συμβούλιο της Επικρατείας

 Χαρακτηριστικό της πρόθεσης και της πεποίθησης αυτής του Ελευθερίου Βενιζέλου είναι και το παρακάτω απόσπασμα από την αγόρευσή του ως Πρωθυπουργού, στην συνεδρίαση της 30ή^ς Απριλίου 1911 της Β΄ Αναθεωρητικής Βουλής: «Ζητοῦμεν διὰ τοῦ θεσμοῦ τούτου ὅπως τὸ κράτος δικαίου, τὴν πολιτείαν τοῦ δικαίου, καταστήσωμεν ὄντως τοιαύτην, περιορίζοντες τὴν ὑπερβασίαν τῶν ὀργάνων, τὰς αὐθαιρεσίας τῶν ἀρχόντων…. Ἐγκαθιδρύομεν μίαν νέαν ἀρχήν, διὰ τῆς ὁποίας δυνάμεθα νὰ ἐλπίσωμεν ὅτι ἡ Πολιτεία τοῦ Δικαίου, τὸ Rechtsstaat, ὅπως λέγεται, θὰ ἀποβῇ παρ’ ἡμῖν πράγματι τοιαύτη…. Δεχθῆτε τὸν θεσμὸν τοῦτον, ὁποῖον τὸν ὑποβάλλει ἡ συνταγματικὴ ἐπιτροπή, θέσατε ὑπὲρ τὸν ὑπουργὸν ὄχι τὴν ἀρχὴν τοῦ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας, ἀλλὰ τὸν νόμον, πρὸς τὸν ὁποῖον ὀφείλει οὗτος νὰ συμορφῶται καὶ νὰ ὑποτάσσηται…., διότι ὁ νόμος πρέπει νὰ εἶναι ἀνώτερος πασῶν των ἀρχῶν, ἀνώτερος καὶ τοῦ ὑπουργοῦ καὶ τοῦ Βασιλέως ἀκόμη… Ζητῶ, αἰτοῦμαι, παρακαλῶ τὴν Βουλὴν ὅπως ψηφίση τὰ ἄρθρα ταῦτα…». (Εφημερίς των συζητήσεων της Βουλής, Β΄ Αναθεωρητική Βουλή, τόμος Ι, μέρος β΄, 1912, σελ. 1952 επ.)

1. Η συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού του Συμβουλίου της Επικρατείας και η συνακόλουθη κατοχύρωση της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του ήταν τόσο περισσότερο αναγκαία, όσο τα πολιτικά δικαστήρια δεν επιχειρούσαν, εκτός από τις περιπτώσεις εκείνες όπου υπήρχε ρητή νομοθετική πρόβλεψη να προβούν στην ακύρωση των παράνομων διοικητικών πράξεων που είχαν προσβληθεί ενώπιόν τους. Όπως είχε υποστηρίξει ο Φ. Βεγλερής (in «Ἡ διοικητικὴ δικαιοσύνη ὑπὸ τὸ Σύνταγμα», Αθήνα, 1960, σελ. 74), «καὶ ἡ ἐγχώριος πεῖρα ἐδίδασκεν ὅτι ἡ ἔλλειψις διοικητικῶν δικαστηρίων, ἀντὶ νὰ ἀναπληροῦται μὲ τὴν εὐρυτέραν δικαιοδοσίαν τῶν τακτικῶν δικαστηρίων, σημαίνει εἰς τὴν πρᾶξιν πλήρη ἔλλειψιν δικαστκὴς προστασίας ἐπὶ ἀδήλου κύκλου θεμάτων καὶ ἀπορρόφησίν της εἰς αὐτήν τὴν κρίσιν τῶν διοικητικῶν ὀργάνων». Έτσι,  μετά την επανάσταση του Αυγούστου 1909 αποφασίσθηκε η σύγκληση Εθνικής Συνέλευσης με σκοπό την αναθεώρηση των μη θεμελιωδών διατάξεων του Συντάγματος του 1864. Σημειωτέον, ότι ο Ελευθέριος Βενιζέλος, ως Πρωθυπουργός, ήταν εκείνος ο οποίος με περισσή πολιτική σωφροσύνη, και αντίθετα με την  γενικευμένη λαϊκή απαίτηση περί Συντακτικής Συνέλευσης, επέβαλε την λύση της Αναθεωρητικής Βουλής.
2. Στο σχέδιο αναθεώρησης που υποβλήθηκε στην Βουλή, σύμφωνα με το άρθρο 107 του ισχύοντος τότε Συντάγματος, είχε περιληφθεί παράγραφος, η 24^η, σύμφωνα με την οποία «τὰ ἄρθρα 83-86, 101 καὶ 108 κρίνονται ἀναθεωρητέα καὶ εἶναι λυσιτελὴς εἰς τὰ δημόσια συμφέροντα ἡ ἵδρυσις Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας πρὸς κατασκευὴν καὶ βάσανον τῶν νομοσχεδίων καὶ ἐκτελεστικῶν διαταγμάτων καὶ πρὸς ἐκδίκασιν τῶν ὑποθέσεων τοῦ ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ». Η διπλή αναθεωρητική Βουλή, που προήλθε από τις εκλογές της 8ης Αυγούστου 1910, δεν συνεδρίασε παρά ελάχιστες φορές. Μια επιτροπή βουλευτών της Βουλής εκείνης που την αποτελούσαν οι Κ. Βασιλείου, Π. Καραπάνος, Κ. Ρακτιβάν, Ι. Ράλλης και Δ. Τσάτσος κατάρτισε σχέδιο αναθεωρητικών διατάξεων, το οποίο δημοσιεύθηκε την 25^η  Δεκεμβρίου 1910. Στο σχέδιο αυτό τα άρθρα 83-86 αφορούσαν τον θεσμό του Συμβουλίου της Επικρατείας. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσίαζε το άρθρο 83, το οποίο όριζε: «Καθίσταται Συμβούλιον τῆς Ἐπικρατείας ἑδρεῦον ἐν Ἀθήναις, καὶ ἔργον ἔχον: α) Τὴν παρασκευὴν καὶ βάσανον τῶν νομοσχεδίων καὶ τῶν νομοθετικῶν καὶ ἐκτελεστικῶν διαταγμάτων. β) Τὴν ἐκδίκασιν διαφορῶν ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ. γ) Τὴν ἄσκησιν τῆς ἀνωτάτης πειθαρχικῆς δικαιοδοσίας ἐπὶ τῶν διοικητικῶν ὑπαλλήλων κατὰ τὰς ἰδιαιτέρας περὶ τούτου διατάξεις τῶν ἐκδοθησομένων νόμων».  Το κατά τ’ ανωτέρω αναθεωρητικό έργο περατώθηκε τελικά από την νέα διπλή αναθεωρητική Βουλή, η οποία προήλθε από τις εκλογές της 18^ης Νοεμβρίου 1910, το δε  σχέδιο των αναθεωρητέων διατάξεων υποβλήθηκε στην Βουλή από την Κυβέρνηση του Ελευθερίου Βενιζέλου. Το σχέδιο τούτο, τροποποιημένο από ειδική επιτροπή επεξεργασίας, αποτέλεσε την βάση των συζητήσεων, οι οποίες κατέληξαν στην ψήφιση του Συντάγματος της 1^ης Ιουνίου 1911. Με το Σύνταγμα αυτό πραγματοποιήθηκε, όπως ήδη σημειώθηκε, και το πρώτο βήμα προς την ολοκληρωμένη συνταγματική κατοχύρωση του Συμβουλίου της Επικρατείας και του θεσμού της αίτησης ακύρωσης, ως ένδικου βοηθήματος που επέτρεπε να τεθεί σε λειτουργία ο μηχανισμός της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των παράνομων εκτελεστών πράξεων και παραλείψεων των διοικητικών αρχών. Δηλαδή ο μηχανισμός εγγύησης της εφαρμογής της Αρχής της Νομιμότητας και, επέκεινα, αυτού τούτου του Κράτους Δικαίου.

Β. Οι περί Συμβουλίου της Επικρατείας διατάξεις του Συντάγματος του 1911

Το Σύνταγμα του 1911 περιείχε σχετικά εκτενείς ρυθμίσεις περί του Συμβουλίου της Επικρατείας. Ειδικότερα το άρθρο 82 όριζε: «Εἰς τὸ Συμβούλιον τῆς Ἐπικρατείας ἀνήκουν ἰδίως: α) Ἡ ἐπεξεργασία τῶν προτάσεων νόμων καὶ τῶν κανονιστικῶν διαταγμάτων, β) ἡ ἐκδίκασις τῶν ὑπὸ τοῦ νόμου ὑποβαλλομένων αὐτῷ διαφορῶν ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ, γ) ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις διὰ παράβασιν νόμου τῶν πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν κατὰ τὰ εἰδικώτερον ἐν τῷ νόμῳ ὁριζόμενα, δ) ἡ ἀνωτέρα πειθαρχικὴ δικαιοδοσία ἐπὶ τῶν ἀπολαυόντων μονιμότητα ὑπαλλήλων τῆς διοικήσεως, κατὰ τοὺς περὶ τούτου νόμους». Από το περιεχόμενο των ως άνω διατάξεων προκύπτουν, μεταξύ άλλων, και τα ακόλουθα συμπεράσματα:

1. Η χρησιμοποίηση της έκφρασης «ἀνήκουσιν ἰδίως» αφήνει να φανεί ότι η απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου της Επικρατείας μέσω των διατάξεων του άρθρου 82 ήταν ενδεικτική. Τούτο σήμαινε ότι ο νόμος μπορούσε, αν βέβαια δεν προσέκρουε σε άλλες συνταγματικές διατάξεις, να αναθέσει και άλλες αρμοδιότητες, συμβουλευτικές ή αποφασιστικές, στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Επιπροσθέτως, το Σύνταγμα θεσμοθετούσε την γνωμοδοτική παρέμβαση του Συμβουλίου της Επικρατείας όχι μόνο στο πεδίο επεξεργασίας των κανονιστικών διαταγμάτων αλλά και στον τομέα της προπαρασκευής των σχεδίων νόμων.
2. Η διατύπωση του άρθρου 82 παρ. 1 περ. γ΄, σύμφωνα με την οποία στο Συμβούλιο της Επικρατείας ανήκε και «ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις διὰ παράβασιν νόμου τῶν πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν κατὰ τὰ εἰδικώτερον ἐν τῷ νόμῳ ὁριζόμενα», ήταν απόλυτη. Πραγματικά, από την χρησιμοποίηση του οριστικού άρθρου «τῶν» προκύπτει ότι το Σύνταγμα του 1911 κατοχύρωνε την δυνατότητα άσκησης αίτησης ακύρωσης εναντίον οιασδήποτε παράνομης εκτελεστής πράξης ή παράλειψης που είχε εκδοθεί από μια διοικητική αρχή. Βεβαίως, η προμνημονευόμενη συνταγματική διάταξη παρέπεμπε ρητώς στον νόμο για την εξειδίκευσή της, όμως αυτή ήταν δυνατό να αφορά μόνο τον προσδιορισμό των διαδικαστικών λεπτομερειών της άσκησης του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης και της εκδίκασής του από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Επομένως, δεν ήταν σε θέση να θίξει την ουσία και την έκταση της συνταγματικής του θεμελίωσης.

ΙΙ. Η εφαρμογή του Συντάγματος του 1911 ως προς το Συμβούλιο της Επικρατείας

 Παρά την απόλυτη και κατηγορηματική διατύπωση, η οποία είχε υιοθετηθεί από τις διατάξεις αυτές, ο πρώτος εκτελεστικός τους νόμος, ήτοι ο ν. 290/1914 «περὶ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας» , θέσπισε μια σειρά από σημαντικούς περιορισμούς που αφορούσαν την δυνατότητα άσκησης του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και, συνεκδοχικώς, την έκταση της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του.

Α. Το ρυθμιστικό καθεστώς  του εκτελεστικού νόμου 290/1914

Οι προεκτεθέντες περιορισμοί δεν περιορίζονταν, όπως θα ήταν οιονεί φυσικό, αποκλειστικώς στον ειδικότερο προσδιορισμό των προϋποθέσεων του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης και στις λεπτομέρειες της έκτασης  και του τρόπου διεξαγωγής του ακυρωτικού ελέγχου. Αντιθέτως, σε ορισμένες περιπτώσεις άγγιζαν και επηρέαζαν το ίδιο το αντικείμενο του ένδικου βοηθήματος.

1. Συγκεκριμένα, ο ν. 290/1914:

α) Όρισε ότι το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης ήταν δυνατό να ασκηθεί μόνο κατά των εκτελεστών πράξεων και παραλείψεων των διοικητικών αρχών και των ασκούντων διοίκηση νομικών προσώπων. Με τον τρόπο αυτόν απέκλειε από το πεδίο της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας τις διοικητικές πράξεις και παραλείψεις που δεν είχαν εκτελεστό χαρακτήρα.

β) Θέσπισε την εξαίρεση, σύμφωνα με την οποία δεν ήταν δυνατό να προσβληθούν με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας «αἱ κυβερνητικαί πράξεις καὶ διαταγαί, αἱ ἀναγόμεναι εἰς τὴν διαχείρισιν τῆς πολιτικῆς ἐξουσίας», δηλαδή οι υπό την σημερινή ορολογία πράξεις της κυβέρνησης.

γ) Καθιέρωσε, ως μια από τις ειδικές προϋποθέσεις του παραδεκτού οι οποίες αφορούν την φύση της προσβαλλόμενης πράξης, την έλλειψη παράλληλης προσφυγής. Συγκεκριμένα, το άρθρο 48 του νόμου «περὶ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας» όριζε ότι: «Ἡ αἴτησις ἀκυρώσεως διὰ παράβασιν νόμου χωρεῖ μόνον κατὰ τῶν ἐκτελεστῶν πράξεων, τῶν μὴ ὑποκειμένων εἰς ἕτερον ἔνδικον μέσον διὰ τῆς διοικητικῆς ἢ δικαστικῆς ὁδοῦ. Ὡς τοιοῦτον ὅμως ἔνδικον μέσον δὲν θεωρεῖται ἡ ἁπλῆ αἴτησις θεραπείας δι’ ἀναφορᾶς πρὸς τὴν προϊσταμένην ἀρχήν, ἐφ’ ὅσον δὲν ἀποτελεῖ μέρος τῆς σχετικῆς διοικητικῆς διαδικασίας, οὔτε ἡ ἀγωγὴ περὶ ἀποζημιώσεως κατὰ τοῦ ἀδικήσαντος ὑπαλλήλου, ἐνδεχομένως δὲ καὶ τοῦ Δημοσίου, ὡς συνυπευθύνου, ἡ καταλείπουσα ἐν ἰσχύι τὴν διοικητικὴν πρᾶξιν».

2. Η υιοθέτηση των περιορισμών τούτων, που έκαναν την εμφάνισή τους και με την μορφή καθιέρωσης ορισμένων προϋποθέσεων του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης –προϋποθέσεων οι οποίες εξακολουθούν να χαρακτηρίζουν ακόμη και σήμερα, σε γενικές γραμμές, το καθεστώς της δικονομικής εμβέλειας του ένδικου αυτού βοηθήματος- δεν φαίνεται να δημιούργησε ιδιαίτερα προβλήματα στους νομικούς κύκλους της εποχής, ιδιαίτερα ως προς το θέμα της συμφωνίας τους με το γράμμα και το πνεύμα των διατάξεων του άρθρου 82 του Συντάγματος.

α) Οι αιτίες της χωρίς δισταγμούς και δυσχέρειες καθιέρωσης των περιορισμών που προαναφέρθηκαν παρά την απόλυτη και κατηγορηματική διατύπωση της σχετικής συνταγματικής επιταγής, πρέπει να αναζητηθούν μάλλον προς την κατεύθυνση της ιστορικής καταγωγής του θεσμού του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης. Ειδικότερα ο θεσμός αυτός γεννήθηκε και αναπτύχθηκε, όπως είναι γνωστό, στην Γαλλία. Τόσο η διαμόρφωσή του όσο και οι περιορισμοί, οι οποίοι οριοθέτησαν και οριοθετούν πάντα το περίγραμμα της λειτουργίας του, υπήρξαν αποτέλεσμα σταδιακής εξέλιξης της νομολογίας του Conseil d’ État. Ο Έλληνας νομοθέτης, ο συνταγματικός αλλά και ο κοινός, υιοθέτησε τον θεσμό της αίτησης ακύρωσης κατά βάση όπως αυτός είχε καθιερωθεί και ίσχυε στην Γαλλία στις αρχές του 20^ού αιώνα. Έγινε λοιπόν καθολικώς αποδεκτή η άποψη, σύμφωνα με την οποία η μεταφύτευση  αυτή του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης στην Ελληνική Έννομη Τάξη έπρεπε να στηριχθεί πάνω στο σύνολο των κανόνων εκείνων που συνέθεταν  την σχετική με το ένδικο αυτό βοήθημα γαλλική ρύθμιση. Με βάση το επιχείρημα τούτο θεωρήθηκε φυσικό να καθιερωθούν και να ισχύσουν και στον χώρο της Ελληνικής Έννομης Τάξης όχι μόνον οι κανόνες που αφορούσαν την οργάνωση και λειτουργία της αίτησης ακύρωσης. Αλλά και οι κανόνες εκείνοι που καθιέρωναν ορισμένους περιορισμούς στην άσκησή της.

β) Ιδιαιτέρως αποκαλυπτική της αλήθειας του προεκτεθέντος επιχειρήματος είναι και η μαρτυρία του Ελευθερίου Βενιζέλου: Απευθυνόμενος προς την Βουλή, σε μια από τις συνεδριάσεις που προηγήθηκαν της ψήφισης του τελικού κειμένου του Συντάγματος του 1911, ο τότε Πρωθυπουργός είχε τονίσει: «Κάμνω αὐτὴν τὴ σαφῆ δήλωσιν ὅτι τὸ ἄρθρον τοῦτο, διατυπωθὲν ἐπὶ τῇ βάσει τῶν ἐν Γαλλίᾳ κρατούντων, εἰσάγεται εἰς τὴν νομοθεσίαν ἡμῶν. Ἐλπίζομεν δ’ ὅτι τὸ Σῶμα τοῦτο θέλη ἀκολουθήση τα ἐν Γαλλίᾳ κρατοῦντα, ἵνα ἔχωμεν ὅλην τὴν ἐν Γαλλίᾳ ἐπὶ τούτου νομολογίαν, ὡς ὁδηγὸν φωτεινὸν ἐπὶ τῶν λαμβανομένων ἀποφάσεων ὑπὸ τοῦ Συμβουλίου τούτου». Την άποψη αυτή του Ελευθερίου Βενιζέλου έκανε δεκτή αλλά και ανέπτυξε περισσότερο και τεκμηρίωσε η θεωρία. Έτσι ο Ν. Ν. Σαρίπολος σημείωνε: «Ὁ θεσμός τῆς ὑπὸ τοῦ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας κατ’ αἴτησιν ἀκυρώσεως…..εγεννήθη καὶ ἀνεπτύχθη ἐν Γαλλίᾳ. Κατὰ μίμησιν δ’ ἰδίως τῶν ἐν Γαλλίᾳ κρατούντων συνετάχθη τὸ ἄρθρον 82 ἔδ. γ΄ τοῦ ἡμετέρου Συντάγματος». Αλλά και ο Ν. Κολυβάς είχε δεχτεί ότι «αἱ διατάξεις αὗται τοῦ ἡμετέρου νόμου ἐπλάσθησαν κατὰ μίμησιν τῶν ἐν Γαλλίᾳ, ὅπου ὁ θὲσμὸς τῆς προσφυγῆς ἐνώπιον τοῦ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας πρὸς ἀκύρωσιν τῶν παρανόμων πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν, φερόμενος ὑπὸ τὸ ὄνομα τοῦ “Recours pour excès de pouvoir”, βαθυτάτας ἔχει τὰς ρίζας».

γ) Ο οργανικός περί του Συμβουλίου της Επικρατείας νόμος 290/1914 ουδέποτε εφαρμόσθηκε. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι το ακροτελεύτιο άρθρο 52 του νόμου τούτου όριζε πως ο χρόνος έναρξης της ισχύος του και τα της εκτέλεσής του έπρεπε να καθορισθούν με βασιλικό διάταγμα. Τα γεγονότα όμως που επακολούθησαν εμπόδισαν την έκδοση του διατάγματος τούτου. Για μιαν ακόμη φορά ο θεσμός του Συμβουλίου της Επικρατείας και  του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης δεν κατέστη δυνατό να ενταχθούν οριστικά στην Ελληνική Έννομη Τάξη.

Β. Η τελική εμπέδωση της συνταγματικής κατοχύρωσης του θεσμού του Συμβουλίου της Επικρατείας

Η οριστική είσοδος και καθιέρωση του Συμβουλίου της Επικρατείας στο πεδίο των θεσμών της Δικαστικής Εξουσίας στην Ελλάδα και η έναρξη της λειτουργίας του, υπό την μορφή που σε μεγάλο βαθμό εμφανίζεται και σήμερα, πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο της συνταγματικής τάξης που καθιέρωσε το Σύνταγμα της 3^ης Ιουνίου 1927, φυσικά ως συνέχεια του γράμματος και του πνεύματος των αντίστοιχων και προμνημονευόμενων διατάξεων του Συντάγματος του 1911.

1. Πρέπει να τονισθεί στο σημείο αυτό ότι το «θνησιγενές» Σύνταγμα του 1925/1926 περιείχε διατάξεις περί διοικητικής δικαιοσύνης (άρθρα 99-102). Και συγκεκριμένα διατάξεις που αφορούσαν τόσο τον θεσμό του Συμβουλίου της Επικρατείας όσο και το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης. Το Σύνταγμα που δημοσιεύθηκε από τον δικτάτορα Πάγκαλο την 29η Σεπτεμβρίου 1925 και που απέδιδε, με αρκετές βέβαια τροποποιήσεις, τις γενικές γραμμές του κειμένου το οποίο είχε συντάξει η 30μελής συνταγματική επιτροπή υπό την προεδρία του Α. Παπαναστασίου, περιείχε διάταξη (άρθρο 99 παρ. 1) σύμφωνα με την οποία: «Εἰς τὸ Συμβούλιον τῆς Ἐπικρατείας ἀνήκει: α) Ἡ ἐκδίκασις τῶν κατὰ τοὺς νόμους ὑποβαλλομένων εἰς αὐτὸ διαφορῶν ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ. β) Ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν δι΄υπέρβασιν ἐξουσίας ἢ κατὰ παράβασιν τῶν νόμων, κατὰ τὰ εἰδικώτερον διὰ νόμου ὁριζόμενα. γ) Ἡ ἀνωτέρα πειθαρχικὴ δικαιοδοσία ἐπὶ τῶν ἀπολαυόντων μονιμότητα ὑπαλλήλων τῆς διοικήσεως κατὰ τοὺς περὶ τούτου νόμους». Την ίδια διάταξη επανέλαβε και το Σύνταγμα του 1926, το οποίο δεν ήταν άλλο από το ως άνω κείμενο που προήλθε από τις εργασίες της επιτροπής Παπαναστασίου και που δημοσίευσε, μετά την ανατροπή της δικτατορίας του Πάγκαλου, η Κυβέρνηση Κονδύλη, την 22^α  Σεπτεμβρίου 1926.
2. Για την πληρότητα της ανάλυσης επισημαίνεται ότι οι περί Συμβουλίου της Επικρατείας και αίτησης ακύρωσης διατάξεις του «θνησιγενούς» Συντάγματος του 1925/1926 διέφεραν από τις αντίστοιχες διατάξεις του Συντάγματος 1911 -δηλαδή ιδίως από τις διατάξεις του άρθρου 82 παρ. 1- κυρίως στα εξής δύο βασικά σημεία:

α) Η απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου της Επικρατείας στο Σύνταγμα του 1925/1926 δεν φαίνεται να ήταν ενδεικτική, όπως συνέβαινε με τις διατάξεις του Συντάγματος του 1911, αφού δεν υπήρχε στην σχετική παράγραφο η λέξη «ἰδίως».

β) Η έλλειψη του οριστικού άρθρου «τῶν», στο εδάφιο του Συντάγματος του 1925/1926 το οποίο αφορούσε την συνταγματική κατοχύρωση του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης, μείωνε αναμφισβήτητα την σαφήνεια και την ασφάλεια που δημιουργούσε η χρησιμοποίησή του από την αντίστοιχη διάταξη του Συντάγματος  του 1911. Θα διαπιστωθεί στην συνέχεια ότι η τακτική της αφαίρεσης του οριστικού αυτού άρθρου ακολουθήθηκε και στα Συντάγματα του 1927 και 1952. Και αυτό όχι μόνο γιατί το Σύνταγμα του 1927 περιείχε ειδικές διατάξεις περί Συμβουλίου της Επικρατείας και διοικητικών δικαστηρίων, αλλά και γιατί υπό το καθεστώς του εκδόθηκε, με βάση τις διατάξεις των άρθρων 102, 103 και 104, 105, 120, και άρχισε να ισχύει ο οργανικός «περὶ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας» νόμος 3713, ο οποίος ψηφίσθηκε από την Βουλή την 22^α Δεκεμβρίου 1928.

3. Τα περί της οργάνωσης και της δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας στο πλαίσιο του Συντάγματος του 1927 ρύθμιζαν οι διατάξεις των άρθρων 102-105, πάντοτε με πηγή έμπνευσης τις αντίστοιχες διατάξεις του Συντάγματος του 1911 και, φυσικά, τις αντίστοιχες ιδέες του Ελευθέριου Βενιζέλου.

α) Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 120 του Συντάγματος αυτού, η συγκρότηση του Συμβουλίου της Επικρατείας έπρεπε να λάβει χώρα το αργότερο μέσα σε διάστημα ενός έτους από το χρονικό σημείο της έναρξης της ισχύος του, δηλαδή έως την 3^η Ιουνίου 1928. Η προθεσμία όμως αυτή δεν τηρήθηκε, αφού ο νόμος 3713/1928 δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μόλις την 24^η Δεκεμβρίου 1928. Πρέπει επίσης να διευκρινισθεί ότι η έναρξη της ισχύος του νόμου τούτου πραγματοποιήθηκε σταδιακώς. Κατ’ ακρίβεια, και σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 55 του νόμου 3713/1928, τα άρθρα 1-25 άρχισαν να ισχύουν δέκα ημέρες μετά την δημοσίευσή του. Τα άρθρα 46-49 παρ. α΄ και β΄ και το άρθρο 51 τέθηκαν σε ισχύ από την 26^η Φεβρουαρίου 1929. Τέλος η έναρξη της ισχύος των υπόλοιπων άρθρων πραγματοποιήθηκε την 25^η Απριλίου 1929.

β) Η ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας και, κατά συνέπεια, η συνταγματική κατοχύρωση του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης καθοριζόταν από το άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος του 1927, οι διατάξεις του οποίου όριζαν: «Εἰς τὸ Συμβούλιον τῆς Ἐπικρατείας ἀνήκουσιν ἰδίως: α) Ἡ ἐπεξεργασία τῶν κανονιστικῶν διαταγμάτων, β) ἡ ἐκδίκασις τῶν κατὰ τοὺς νόμους ὑποβαλλομένων εἰς αὐτὸ διαφορῶν ἀμφισβητουμένου διοικητικοῦ, γ) ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν δι’ ὑπέρβασιν ἐξουσίας ἢ κατὰ παράβασιν νόμου, κατὰ τὰ εἰδικώτερον διὰ νόμου ὁριζόμενα.».

γ) Η τελευταία αυτή παραπομπή του νομοθέτη, ως προς την ρύθμιση των λεπτομερειών της άσκησης της δικαιοδοσίας εκ μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας, έδωσε την δυνατότητα στον συντάκτη του νόμου 3713/1928 να προσδιορίσει και τα της άσκησης και εκδίκασης του κυριότερου ένδικου βοηθήματος στο πεδίο της διοικητικής δικαιοδοσίας, ήτοι της αίτησης ακύρωσης.  Ειδικότερα τα άρθρα 46, 47, 48 και 49 του νόμου 3713/1928 καθόρισαν αφενός τις προϋποθέσεις του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης και, αφετέρου, τους λόγους για τους οποίους ήταν δυνατό να ζητηθεί η ακύρωση μιας διοικητικής πράξης ή παράλειψης από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Ως προς τις ειδικές προϋποθέσεις του παραδεκτού του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης ο νόμος 3713/1928 καθόριζε, εκτός από την ανάγκη ύπαρξης έννομου συμφέροντος και την υποχρέωση τήρησης ορισμένης προθεσμίας, και τα εξής: «Άρθρον 46 παρ. 1 : Ἡ αἴτησις ἀκυρώσεως δι’ ὑπέρβασιν ἐξουσίας ἢ παράβασιν νόμου χωρεῖ μόνον κατὰ τῶν ἐκτελεστῶν πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν καὶ τῶν διοίκησιν ἀσκούντων νομικῶν προσώπων, τῶν μὴ ὑποκειμένων εἰς ἕτερὸν τι ἔνδικον μέσον διὰ τῆς διοικητικῆς ἢ δικαστικῆς ὁδοῦ.». «Άρθρο 46 παρ. 3: Ἐξαιροῦνται ἐπίσης αἱ κυβερνητικαὶ πράξεις καὶ διαταγαὶ αἱ ἀναγόμεναι εἰς τὴν διαχείρισιν τῆς πολιτικῆς ἐξουσίας.».

δ)  Οι περιορισμοί αυτοί, που αφορούσαν την δυνατότητα προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και θέσης σε εφαρμογή του μηχανισμού της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του, με την δικονομική συνδρομή του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης, επίσης δεν φαίνεται να έβαλαν σε ιδιαίτερες σκέψεις την νομολογία και την θεωρία ως προς την συνταγματικότητά τους.

δ1) Η δικαιολόγηση της ως άνω στάσης είναι περισσότερο ευχερής στο πλαίσιο των ρυθμίσεων του Συντάγματος του 1927, από ό,τι παρουσιαζόταν υπό το καθεστώς των αντίστοιχων διατάξεων του Συντάγματος του 1911, όπως ήδη επισημάνθηκε. Συγκεκριμένα η αποδοχή της άποψης, σύμφωνα με την οποία οι περιορισμοί δεν παραβίαζαν, κατ’ αρχήν, το γράμμα και το πνεύμα του Συντάγματος, δεν θεμελιωνόταν πια μόνο στο γεγονός ότι αφενός ο θεσμός της αίτησης ακύρωσης είχε εισαχθεί  στην Ελληνική Έννομη Τάξη κατ’ απομίμηση του σχετικού γαλλικού θεσμού και, κατά συνέπεια, με τους ίδιους περιορισμούς στην εφαρμογή του. Και, αφετέρου, ότι το Σύνταγμα άφηνε στον κοινό νομοθέτη την φροντίδα της ειδικότερης ρύθμισης του νομικού πλαισίου της άσκησης και λειτουργίας του ένδικου αυτού βοηθήματος.

δ2) Μπορούσε ακόμη να βρει επαρκές και σταθερό στήριγμα στην νέα διατύπωση που υιοθέτησε ο συνταγματικός νομοθέτης στο άρθρο 102 παρ. 1 εδ. γ΄. Η διάταξη «ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν δι’ ὑπέρβασιν ἐξουσίας ἢ κατὰ παράβασιν νόμου, κατὰ τὰ εἰδικώτερον διὰ νόμου ὁριζόμενα» και ιδιαίτερα η αφαίρεση, σε σχέση με το άρθρο 82 παρ. 1 εδ. γ΄ του Συντάγματος του 1911, του οριστικού άρθρου «τῶν» μπορούσε, σε τελική ανάλυση, να ερμηνευθεί και ως μια υπαναχώρηση του συνταγματικού νομοθέτη του 1927 από τις αντίστοιχες θέσεις του προϊσχύσαντος Συντάγματος. Και είναι φανερό ότι τίποτε δεν φαίνεται να εμπόδιζε την νομολογία και την θεωρία να δεχθούν την άποψη, σύμφωνα με την οποία και η νέα αυτή συνταγματική διατύπωση παρείχε ένα σημαντικά εκτεταμένο πεδίο ρυθμιστικής ευχέρειας στον κοινό νομοθέτη. Υπό την έννοια ιδίως ότι ο νόμος μπορούσε να προβεί με μεγαλύτερη ελευθερία στον καθορισμό των προϋποθέσεων της δικονομικής λειτουργίας του μηχανισμού της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας και υπό έναν μόνο, σημαντικό βέβαια, κατά βάθος περιορισμό: Οι νομοθετικές ρυθμίσεις δεν ήταν δυνατό να καταλήξουν στην κατάργηση ή έστω και στην υπερβολική συρρίκνωση της δυνατότητας άσκησης αίτησης ακύρωσης κατά των εκτελεστών πράξεων και παραλείψεων των διοικητικών αρχών. Και αυτό γιατί κάτι τέτοιο θα ήταν, τουλάχιστον κατά τεκμήριο,  αντίθετο με την βούληση του συνταγματικού νομοθέτη, στις προθέσεις του οποίου πρωτεύουσα θέση φαίνεται να κατείχε και πάλι η κατοχύρωση της αποτελεσματικής λειτουργίας του Κράτους Δικαίου και, επέκεινα, η αποτελεσματική εφαρμογή της Αρχής της Νομιμότητας.

3. Με τις διατάξεις του ν. 3713/1928 ορίσθηκε ο αριθμός των δικαστών του Συμβουλίου της Επικρατείας σε 35, και συγκεκριμένα 15 συμβούλους, 10 παρέδρους και 10 εισηγητές. Σύμφωνα δε με τις διατάξεις του άρθρου 7 του ως άνω νόμου 3713/1928, οι σύμβουλοι κατείχαν την ανώτατη βαθμίδα στην υπαλληλική ιεραρχία και ήταν ισόβιοι.  Η εκλογή και ο διορισμός των πρώτων συμβούλων του Συμβουλίου της Επικρατείας έγινε από το Υπουργικό Συμβούλιο και πρώτος πρόεδρός του ορίσθηκε, ως προσωπική επιλογή του Ελευθερίου Βενιζέλου, ο μεγάλος νομομαθής Κωνσταντίνος Ρακτιβάν ο οποίος είχε και σημαντική πολιτική σταδιοδρομία, ενώ ήταν από τα ιδρυτικά μέλη της Ακαδημίας Αθηνών.  Οι πρώτοι πάρεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας επελέγησαν από τους συμβούλους του, όταν πλέον το Δικαστήριο συγκροτήθηκε σε σώμα.  Τέλος, οι πρώτοι εισηγητές του Συμβουλίου της Επικρατείας διορίσθηκαν ύστερα από υψηλού επιπέδου διαγωνισμό, στο οποίο είχαν συμμετάσχει 120 υποψήφιοι.  Πρώτος εισηγητής του Συμβουλίου Επικρατείας στον διαγωνισμό πέτυχε ο Μιχαήλ Στασινόπουλος, που έγινε και Πρόεδρός του το 1966, για να απολυθεί αυθαιρέτως στην συνέχεια ύστερα από τις ιστορικές αποφάσεις του Δικαστηρίου τούτου υπέρ επίσης αυθαιρέτως απολυθέντων δικαστικών λειτουργών. Με την απαραίτητη συμπλήρωση ότι ο Μιχαήλ Στασινόπουλος διετέλεσε, μεταξύ 1974-1975, πρώτος προσωρινός Πρόεδρος της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας.

Επίλογος

Παρά τις πολλαπλές και σημαντικές πολιτικές ανακατατάξεις που συνέβησαν μετά το 1927 και έως σήμερα, ο θεσμός του Συμβουλίου της Επικρατείας και του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης λειτούργησαν, τις πιο πολλές τουλάχιστον φορές, μάλλον κανονικά, συμβάλλοντας έτσι, από την δική τους πλευρά, θετικά στην εμπέδωση της οργάνωσης και λειτουργίας του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας και αναδεικνύοντας, ταυτοχρόνως, την θεσμική διορατικότητα του Ελευθέριου Βενιζέλου. Η εμπειρία του παρελθόντος, η οποία άρχισε σταδιακά να διαμορφώνεται με κύριο γνώμονα εξέλιξης την νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας και την αντίστοιχη προς αυτή θεωρητική αναζήτηση, αποτέλεσε, με την πάροδο του χρόνου, πολύτιμο σύμβουλο και οδηγό για τις μεταβολές που πραγματοποιήθηκαν στην συνέχεια. Την ως άνω τάση αναμόρφωσης και προσαρμογής των θεσμών του Συμβουλίου της Επικρατείας και της αίτησης ακύρωσης προς τις νέες ανάγκες του εξελισσόμενου Κράτους Δικαίου, διέγραψαν  παραστατικά οι προσπάθειες μιας σαφέστερης και πιο περιεκτικής διατύπωσης των σχετικών με τους θεσμούς τούτους συνταγματικών ρυθμίσεων. Και τέτοιες προσπάθειες μπορεί εύκολα να φέρει κανείς στο φως, ερευνώντας τις ζυμώσεις που προηγήθηκαν της οριστικής διαμόρφωσης του κειμένου το οποίο τελικά θεσμοθετήθηκε ως Σύνταγμα του 1952.

Α.  Στο πλαίσιο της Δ΄ Αναθεωρητικής Βουλής, η οποία προήλθε από τις εκλογές της 31^ης Μαρτίου 1946, το έργο της προπαρασκευής της αναθεώρησης του Συντάγματος του 1864/1911 ανέλαβε, σύμφωνα με το Β΄ Ψήφισμά της της 12^ης Ιουνίου 1946, ειδική 40μελής επιτροπή από βουλευτές, υπό την προεδρία του Δ. Χατζίσκου. Η επιτροπή αυτή συνήλθε για πρώτη φορά την 15η Ιουλίου 1946 και εργάσθηκε για δύο, περίπου, χρόνια  -ήτοι έως την 24η Μαΐου 1948-  αφού πραγματοποίησε πάνω από διακόσιες συνεδριάσεις. Το ιδιαίτερα ενδιαφέρον, από θεωρητική και πρακτική άποψη, έργο της επιτροπής περιλαμβάνεται στην έκδοση «Ἐστενογραφημένα πρακτικὰ τῆς Ἐπιτροπῆς ἀναθεωρήσεως τοῦ Συντάγματος» (Ἀθῆναι, 1948)  του Εθνικού Τυπογραφείου. Στην ίδια έκδοση περιλαμβάνεται και το τελικό σχέδιο Συντάγματος, στο οποίο κατέληξε η επιτροπή Χατζίσκου. Η ως άνω επιτροπή ασχολήθηκε και με τις διατάξεις που αφορούσαν την οργάνωση και λειτουργία της Διοικητικής Δικαιοσύνης και, κατά συνέπεια, με τις διατάξεις που αφορούσαν το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης.  Εισηγητής επί της αναθεώρησης των διατάξεων των άρθρων 102-105 του Συντάγματος του 1911 στην επιτροπή Χατζίσκου ήταν ο Θ. Τσάτσος. Είναι ενδιαφέρον να παρατεθούν σύντομα στην συνέχεια οι απόψεις που εξέθεσε στην εισήγησή του, όχι μόνο γιατί παρουσιάζουν σημαντικό θεωρητικό ενδιαφέρον αλλά και γιατί επηρέασαν, καθοριστικώς, το τελικό σχέδιο Συντάγματος της επιτροπής, επιπλέον δε μπορούν να αποτελέσουν υπόδειγμα σαφήνειας και πολύτιμη ερμηνευτική αναφορά ακόμη και σήμερα.  Ο εισηγητής αρχικώς ανέδειξε, για μιαν ακόμη φορά, τις ρίζες του θεσμού της αίτησης ακύρωσης: «Ἀναμφιβόλως ἡ μέχρι τοῦδε κυριωτέρα τοῦ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας ἁρμοδιότης, ὡς ἐκ τῆς πράξεως κατεδείχθη, εἶναι ἡ ἀκυρωτική, διαμορφωθεῖσα καὶ παρ’ ἡμῖν βάσει τῆς μακρᾶς καὶ κοινωνικῶς σοφωτάτης νομολογίας τοῦ Conseil d’ État». Στην συνέχεια παρουσίασε με συντομία τα μειονεκτήματα που εμφάνιζαν οι συνταγματικές διατάξεις, οι οποίες δεν οριοθετούσαν με σαφήνεια την έκταση της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας: «Ἐκ τῆς διατυπώσεως ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν καὶ οὐχὶ τῶν πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν, δηλαδὴ ἐκ τῆς παραλείψεως τοῦ ἄρθρου, ἔχει γεννηθῇ δισταγμὸς περὶ τὴν ἔννοιαν τῆς διατάξεως, ἐὰν περιλαμβάνη κατ’ ἀνάγκην πάσας τὰς πράξεις τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν ἢ μήπως τυχὸν ἐπαφίεται ὁ εἰδικώτερος προσδιορισμὸς τῶν ὑποκειμένων εἰς ἀκυρωτικὴν προσβολὴν πράξεων εἰς τὸν κοινὸν νομοθέτην. Ὀρθὸν εἶναι ν’ ἀποσαφηνισθῇ ὅτι κατ’ ἀρχὴν πᾶσα ἐκτελεστικὴ πρᾶξις τῆς διοικήσεως εἶναι δεκτικὴ προσβολῆς δι’ αἰτήσεως ἀκυρώσεως.». Για να μην υπάρξει δε καμία αμφιβολία ως προς τις εξαιρέσεις που ήταν δυνατό να καθιερωθούν από τον κοινό νομοθέτη, διευκρινιζόταν: «Θὰ ἠδύνατο συνεπῶς νὰ προστεθῆ ἡ φράσις μὴ ἐπιτρεπομένης οὐδεμιᾶς ἐξαιρέσεως, ἀλλὰ τοῦτο θ’ ἀποβῇ ἔτι σαφέστερον διὰ καταλλήλου διατυπώσεως εἰδικῆς διατάξεως ἀφορώσης τὰς πράξεις Κυβερνήσεως καὶ τὴν παράλληλον προσφυγήν. Πράγματι εἰς τὴν οὕτω διαμορφουμένην διάταξιν δέον νὰ προστεθῇ καὶ ἡ ρητὴ ἐξαίρεσις ἀπὸ τοῦ ἀκυρωτικοῦ ἐλέγχου α) τῶν πράξεων Κυβερνήσεως καὶ β) τῶν πράξεων καθ’ ὧν ὑφίσταται παράλληλος προσφυγή.». Τις προηγούμενες σκέψεις συνόψισε, στο πλαίσιο των εργασιών της επιτροπής επί της αναθεώρησης του Συντάγματος, και ο Α. Βαμβέτσος, επισημαίνοντας πόσο χρήσιμη εμφανιζόταν «ἡ καθιέρωσις συνταγματικῆς ἀρχῆς, ὅτι πᾶσα ἐκτελεστὴ πρᾶξις τῆς Διοικήσεως πρέπει νὰ ὑπάγεται εἰς τὴν ἀκυρωτικὴν δικαιοδοσίαν τοῦ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας καὶ νὰ γίνη μόνον ἐξαίρεσις τῶν κυβερνητικῶν, λεγομένων, πράξεων καὶ τῶν πράξεων ἐκείνων, εἰς τὰς ὁποίας ὑπάρχει παράλληλος προσφυγή».

Β. Η επικράτηση των προηγούμενων απόψεων οδήγησε την επιτροπή Χατζίσκου στην σαφέστερη διατύπωση των διατάξεων του άρθρου 121 παρ. 1 εδ. γ΄ του «Σχεδίου Συντάγματος της Ἑλλάδος», σύμφωνα με τις οποίες: «Εἰς τὸ Συμβούλιον Ἐπικρατείας ἀνήκουν ἰδίως α) …, β) …, γ) ἡ κατ’ αἴτησιν δι’ ὑπέρβασιν ἐξουσίας ἢ παράβασιν νόμου ἀκύρωσις τῶν ἐκτελεστῶν πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν ἐν γένει, ἐξαιρέσει μόνον τῶν πράξεων Κυβερνήσεως καὶ ἐκείνων, δι’ ἅς ὑφίσταται παράλληλος προσφυγή».  Οι εξελίξεις που σημειώθηκαν έπειτα δεν επέτρεψαν να δοθεί συνέχεια στο σχέδιο της επιτροπής Χατζίσκου. Αντιθέτως, περισσότερο ευνοϊκές υπήρξαν οι εξελίξεις για το από 114 άρθρα σχέδιο της επιτροπής Μπακοπούλου, που συστήθηκε με το ΞΗ΄ Ψήφισμα και το οποίο βασίσθηκε στο κείμενο του Συντάγματος του 1911. Το σχέδιο τούτο οδήγησε και στο οριστικό κείμενο του Συντάγματος της 1^ης Ιανουαρίου 1952. Πρέπει πάντως να τονισθεί ότι αν οι διατάξεις του Συντάγματος του 1911 επηρέασαν ουσιαστικώς το τελικό κείμενο του Συντάγματος του 1952, δεν συνέβη το ίδιο και με το άρθρο που αφορούσε τον θεσμό του Συμβουλίου της Επικρατείας, και ειδικότερα την αίτηση ακύρωσης. Αυτό  προκύπτει από το γεγονός ότι η διατύπωση, η οποία υιοθετήθηκε από το άρθρο 83 παρ. 1 του Συντάγματος του 1952, δεν παρουσιάζει την απολυτότητα των διατάξεων του άρθρου 82 παρ. 1 του Συντάγματος του 1911, πολύ δε περισσότερο την σαφήνεια και την ρυθμιστική διαύγεια του άρθρου 121 παρ. 1 του σχεδίου που συνέταξε η επιτροπή Χατζίσκου. Είναι φανερό ότι η ρύθμιση που καθιερώθηκε από τους συντάκτες του κειμένου του Συντάγματος του 1952 βρισκόταν πιο κοντά στην αντίστοιχη ρύθμιση του άρθρου 102 παρ. 1 του Συντάγματος του 1927, αφού το περιεχόμενό της είχε ως εξής: «Ἄρθρον 83 παρ. 1 : Εἰς τὸ Συμβούλιον τῆς Ἐπικρατείας ἀνήκουσιν ἰδίως: α) Ἡ ἐπεξεργασία τῶν κανονιστικῶν διαταγμάτων. β) Ἡ ἐκδίκασις τῶν κατὰ τοὺς νόμους ὑποβαλλομένων εἰς αὐτὸ διαφορῶν ἀμφισβητούμενου διοικητικοῦ. γ) Ἡ κατ’ αἴτησιν ἀκύρωσις πράξεων τῶν διοικητικῶν ἀρχῶν δι’ ὑπέρβασιν ἐξουσίας ἢ παράβασιν νόμου, κατὰ τὰ εἰδικώτερον διὰ νόμου ὁριζόμενα. δ) Ἡ αἴτησις ἀναιρέσεως δι’ ὑπέρβασιν ἐξουσίας ἢ παράβασιν νόμου κατά τῶν τελεσιδίκων ἀποφάσεων τῶν τακτικῶν διοικητικῶν δικαστηρίων.». Η κατά τ’ ανωτέρω διατύπωση επέτρεψε, κατά συνέπεια, την χωρίς καμιά ουσιώδη μεταβολή συνέχιση της λειτουργίας του θεσμού του Συμβουλίου της Επικρατείας και του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης. Ειδικότερα, η έκταση αλλά και η γενικότερη οργάνωση της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας εξακολούθησαν να ρυθμίζονται από τις διατάξεις του νόμου 3713/1928, ο οποίος είχε εκδοθεί υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1927. Ορισμένες μόνο μεταβολές, οι οποίες μάλιστα διευκόλυναν την προσαρμογή του ισχύοντος νομικού καθεστώτος προς τις εξελίξεις της νομολογίας και τις ανάγκες της Διοικητικής Δικαιοσύνης και οι οποίες δεν προκάλεσαν ριζικές τροποποιήσεις στην όλη οικονομία του καθεστώτος αυτού, επέφερε το μεταγενέστερο νομοθετικό διάταγμα 170/1973, «περὶ τοῦ Συμβουλίου τῆς Ἐπικρατείας». Οι ρυθμίσεις που προαναφέρθηκαν αποτελούσαν την νομική βάση, στην οποία στηριζόταν ο ακυρωτικός έλεγχος της πιστής εφαρμογής της Αρχής της Νομιμότητας την στιγμή κατά την οποία το ισχύον Σύνταγμα του 1975 ερχόταν να δώσει ένα νέο θεσμικό θεμέλιο στην Ελληνική Έννομη Τάξη γενικώς, αλλά και επέκεινα ένα νέο θεσμικό θεμέλιο στην οργάνωση και λειτουργία της Διοικητικής Δικαιοσύνης, με κορυφή της το Συμβούλιο της Επικρατείας. Παρά τον διαδραμόντα χρόνο, ο οποίος υπερβαίνει πια τον ένα αιώνα, το δημοκρατικό θεσμικό πνεύμα του Ελευθέριου Βενιζέλου εξακολουθεί να πλανάται, αειθαλές, και στην σύγχρονη δικονομική εμβέλεια του ελέγχου, εκ μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας, της πιστής εφαρμογής της Αρχής της Νομιμότητας και, κατ’ ακολουθία, της υπεράσπισης των θεσμικών αντηρίδων του Κράτους Δικαίου.