Blog

Προς ένα νέο Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο: το ακανθώδες ζήτημα της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής των ευθυνών

 

Δρ. Εβίτα Διονυσίου*

 

Εισαγωγή

 

Το 2015, η Ευρωπαϊκή Ένωση ήρθε αντιμέτωπη με μία πρωτοφανή μεταναστευτική/ προσφυγική κρίση. Οι μαζικές εισροές έφεραν στην επιφάνεια τις αδυναμίες των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά με τη διαχείριση των εξωτερικών της συνόρων, τη μετανάστευση και το άσυλο και κατέδειξαν την ανάγκη για μία φιλόδοξη αναμόρφωσή τους.

Υπό αυτή τη λογική, η νέα Επιτροπή -υπό την προεδρία της Ursula von der Leyen- υποσχέθηκε μια ουσιαστική αναθεώρηση των πολιτικών ασύλου και μετανάστευσης[1]. Ειδικότερα, στις 29 Ιανουαρίου 2020, δημοσιοποίησε το νέο πρόγραμμα εργασίας, θέτοντας συγκεκριμένες προτεραιότητες. Στο πλαίσιο της πέμπτης προτεραιότητας («Προώθηση του ευρωπαϊκού τρόπου ζωής μας»), η Επιτροπή ανακοίνωσε την πρόθεσή της να υποβάλει πρόταση για ένα νέο Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο (εφεξής «νέο Σύμφωνο»)[2].

Έκτοτε, η δημοσιοποίηση της σχετικής πρότασης έχει αναβληθεί αρκετές φορές, μεταξύ άλλων, λόγω της κρίσης που επέφερε η πανδημία COVID-19: η συμφωνία για το σχέδιο ανάκαμψης για την αντιμετώπιση της κρίσης που επέφερε η πανδημία, σε συνδυασμό με το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο για την περίοδο 2021-2027, κατέστη πρώτη προτεραιότητα, θέτοντας –προσωρινά- σε δεύτερη μοίρα το μεταναστευτικό/ προσφυγικό ζήτημα.

Η Επιτροπή, λοιπόν, βρίσκεται ενώπιον μιας ιστορικής ευκαιρίας να παρουσιάσει ένα φιλόδοξο νέο Σύμφωνο, που θα περιλαμβάνει –μεταξύ άλλων- έναν μηχανισμό που θα διασφαλίζει τη γνήσια αλληλεγγύη και τον πραγματικό επιμερισμό των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θα ανταποκριθεί στην ιστορική αυτή πρόκληση;

 

Το περιεχόμενο του νέου Συμφώνου για τη Μετανάστευση και το Άσυλο

 

Επί του παρόντος, οι πληροφορίες για το περιεχόμενο του νέου Συμφώνου παραμένουν συγκεχυμένες. Ωστόσο, στο προαναφερθέν πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής, γίνεται αναφορά σε μία «ολιστική προσέγγιση, στην οποία θα αναγνωρίζεται η άρρηκτη σύνδεση των εσωτερικών με τις εξωτερικές πτυχές της μετανάστευσης»[3]. Εκφράζεται, επίσης, η πρόθεση δημιουργίας ενός πιο ανθεκτικού, ανθρώπινου και αποτελεσματικού συστήματος μετανάστευσης και ασύλου, το οποίο θα ενισχύει την εμπιστοσύνη στο Χώρο Schengen[4].

Πέραν των ανωτέρω, σύμφωνα με τον Αντιπρόεδρο της Επιτροπής Μαργαρίτη Σχοινά (αρμόδιο για την προώθηση του ευρωπαϊκού τρόπου ζωής), το νέο Σύμφωνο θα εδράζεται στους ακόλουθουςτρεις πυλώνες:

• τη σύναψη συμφωνιών συνεργασίας με τις χώρες προέλευσης και τράνζιτ,
• την κοινή, ισχυρή διαχείριση των εξωτερικών συνόρων[5],
• τον επιμερισμό των βαρών μεταξύ των κρατών μελών[6].

Επομένως, έχει ήδη εκφραστεί εκ μέρους του Αντιπροέδρου της Επιτροπής, η πρόθεση να κινηθεί το νέο Σύμφωνο προς την κατεύθυνση του επιμερισμού των βαρών μεταξύ των κρατών μελών.

Ωστόσο, κρίνοντας από ορισμένα έγγραφα που έχουν διαρρεύσει από τα τέλη του 2019, ελλοχεύει ο κίνδυνος να καταλήξει η Επιτροπή στην πρόταση ενός αποδυναμωμένου και λιγότερο φιλόδοξο νέου Συμφώνου, στο πλαίσιο ενός συμβιβασμού για την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των κρατών μελών (δεδομένου ότι εξακολουθούν να υφίστανται  σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών επί ορισμένων κρίσιμων ζητημάτων- όπως η αναθεώρηση του Δουβλίνου και ο μηχανισμός αλληλεγγύης, που συνιστούν αλληλένδετα ζητήματα)[7].

 

Το υπάρχον έλλειμμα αλληλεγγύης

 

Σύμφωνα με το άρθρο 80 ΣΛΕΕ, οι πολιτικές σχετικά με τους ελέγχους στα σύνορα, το άσυλο και τη μετανάστευση πρέπει να διέπονται από την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής των ευθυνών, μεταξύ άλλων και στο οικονομικό επίπεδο. Η νομική υποχρέωση για αλληλεγγύη επαναλαμβάνεται και στο άρθρο 67(2) ΣΛΕΕ, όπου τονίζεται ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία εδράζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών.

Η απρόσκοπτη λειτουργία του Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης προϋποθέτει ένα πολύ υψηλό επίπεδο αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών. Ωστόσο, κάτι τέτοιο δεν απαντάται στην πράξη, όπως αποδείχθηκε περίτρανα με την μεταναστευτική/ προσφυγική κρίση του 2015-2016.

Σημειώνεται ότι ένα από τα βασικά εργαλεία της ενωσιακής πολτικής για το άσυλο, ο Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 604/2013 (Κανονισμός Δουβλίνο III)^[8] έχει δεχτεί δριμεία κριτική, με το αιτιολογικό ότι οδηγεί σε ασύμμετρη κατανομή των βαρών μεταξύ των κρατών μελών. Ο εν λόγω Κανονισμός θεσπίζει  κριτήρια και μηχανισμούς για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα. Η κύρια στόχευση των ρυθμίσεων είναι να αποτραπεί το λεγόμενο“refugees in orbit”[9]. Για αυτόν ακριβώς το λόγο, ο Κανονισμός ορίζει ότι, ανεξάρτητα από το κράτος μέλος στο οποίο απευθύνει την αίτηση ο υπήκοος τρίτου κράτους, αρμόδιο για την εξέτασή της είναι ένα μόνο κράτος μέλος. Ο εν λόγω Κανονισμός έχει επικριθεί ευρέως, με το αιτιολογικό ότι παγιδεύει τους υπηκόους των τρίτων κρατών στις χώρες πρώτης υποδοχής, οδηγώντας σε δυσανάλογη επιβάρυνση των τελευταίων[10].

Εγείρεται, επομένως, το εύλογο αίτημα για αντιμετώπιση αυτής της ασύμμετρης κατανομής των βαρών μεταξύ των κρατών μελών, μέσω της αναθεώρησης των οικείων πολιτικών προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της αλληλεγγύης και της διασφάλισης του δίκαιου επιμερισμού των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών.

Ωστόσο, το εγχείρημα της ενίσχυσης της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής των ευθυνών έχει αποδειχτεί ακανθώδες, καθώς μεταξύ των κρατών μελών υφίστανται σημαντικές αποκλίσεις. Για παράδειγμα, οι χώρες της πρώτης γραμμής –μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα- λόγω της γεωγραφικής τους θέσης, δεν έχουν άλλη επιλογή από το να δεχτούν μετανάστες/ πρόσφυγες.  Γι’ αυτό το λόγο, οι χώρες αυτές θεωρούν κρίσιμο το στοιχείο της έμπρακτης αλληλεγγύης και ζητούν έναν μηχανισμό υποχρεωτικής μετεγκατάστασης των αιτούντων άσυλο σε όλα τα κράτη μέλη. Η Γερμανία –η οποία ανήκει στις χώρες προορισμού- υποστηρίζει την ευρωπαϊκή αλληλεγγύη και τη δίκαιη κατανομή των ευθυνών[11], αν και όλα δείχνουν ότι προσανατολίζεται προς την επιλογή της «ευέλικτης αλληλεγγύης». Στην αντίθετη πλευρά, βρίσκονται οι χώρες του Visegrád (Ουγγαρία, Πολωνία, Σλοβακία, Τσεχία) οι οποίες είναι κατηγορηματικά αρνητικές στον επιμερισμό των βαρών. Είναι, επομένως, προφανής η ανάγκη εξεύρεσης μιας συμβιβαστικής λύσης, προκειμένου να μπορέσει να προχωρήσει η πρόταση για το νέο Σύμφωνο.

 

Η προσέγγιση της «υποχρεωτικής ευέλικτης αλληλεγγύης»

 

Στο πλαίσιο ενός συμβιβασμού, για την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των κρατών μελών, η Επιτροπή ενδέχεται να καταλήξει στην επιλογή της λεγόμενης «υποχρεωτικής ευέλικτης αλληλεγγύης».

Ο Αντιπρόεδρος της Επιτροπής χρησιμοποίησε το μεταφορικό σχήμα των «καλαθιών αλληλεγγύης», προκειμένου να περιγράψει την ως άνω προσέγγιση[12]. Στην περίπτωση της «υποχρεωτικής ευέλικτης αλληλεγγύης», η συνεισφορά θα είναι υποχρεωτική για όλα τα κράτη μέλη. Ωστόσο, μπορεί να υπάρχει διαφοροποίηση ως προς τη φύση της συνεισφοράς. Για παράδειγμα, ορισμένα κράτη μέλη μπορεί να συνεισφέρουν με την παροχή οικονομικών πόρων, γεμίζοντας ένα καλάθι. Άλλα κράτη μέλη μπορεί να παρέχουν επιχειρησιακή υποστήριξη (για παράδειγμα, στον έλεγχο των συνόρων ή στις επιχειρήσεις επιστροφής), ή να συνεισφέρουν σε άλλο καλάθι, για παράδειγμα, φιλοξενώντας τους αιτούντες άσυλο. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, όλα τα κράτη μέλη θα είναι υποχρεωμένα να συνεισφέρουν με τον έναν ή τον άλλο τρόπο.

Αν και οι λεπτομέρειες μιας πιθανής τέτοιας προσέγγισης δεν είναι γνωστές, εγείρονται ορισμένα ερωτήματα για την αποτελεσματικότητά της. Για παράδειγμα, οι χώρες πρώτης υποδοχής –μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα- μπορεί να απορρίψουν μία τέτοια πρόταση, φοβούμενες ότι ο εθελοντικός χαρακτήρας της μετεγκατάστασης δε θα ανταποκριθεί στις ανάγκες τους[13].

Σε κάθε περίπτωση, τίθεται το εξής ερώτημα: πώς ένα σύστημα «καλαθιών» -στο οποίο τα κράτη μέλη θα έχουν την ευχέρεια να επιλέξουν τον τρόπο συνεισφοράς τους- θα μπορέσει να οδηγήσει στην αποτελεσματική διαχείριση τυχόν αυξημένων εισροών στο μέλλον; Υπό αυτή την οπτική, καθίσταται αναγκαίο ένα δίχτυ ασφαλείας (υπό τη μορφή, για παράδειγμα, της δέσμευσης των κρατών μελών να ενισχύουν άμεσα τη συνδρομή τους, σε περίπτωση σημαντικής αύξησης των μεταναστευτικών/ προσφυγικών εισροών)[14].

 

Η ανάγκη για μία φιλόδοξη πρόταση εκ μέρους της Επιτροπής

 

Είναι προφανές ότι η αναμόρφωση των ενωσιακών πολιτικών ασύλου και μετανάστευσης δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί, δίχως συμβιβασμούς. Σε κάθε περίπτωση, όμως, το νέο Σύμφωνο θα πρέπει να διασφαλίζει τη γνήσια αλληλεγγύη και το δίκαιο επιμερισμό των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών.

Προς τούτο, η Επιτροπή θα πρέπει να επιδείξει το αναγκαίο σθένος και να υποβάλει μία πρόταση η οποία θα υποστηρίζει την αρχή της αλληλεγγύης, όπως αυτή κατοχυρώνεται από τις Συνθήκες[15].

Αρχικά, για να καταστεί αποτελεσματικό το νέο Σύμφωνο, θα πρέπει να διασφαλίζεται ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της αλληλεγγύης: τα κράτη μέλη που αρνούνται να συμμορφώνονται με τους μηχανισμούς αλληλεγγύης θα πρέπει να υφίστανται κυρώσεις (οικονομικής ή άλλης μορφής).

Όσον αφορά στην προσέγγιση της «ευέλικτης αλληλεγγύης», ενδεχομένως ένας βαθμός ευελιξίας να καταστεί αναγκαίος, προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ των κρατών μελών. Σε αυτή την περίπτωση, όμως, η Επιτροπή θα πρέπει να εξασφαλίσει ότι η συνεισφορά κάθε κράτους μέλους θα είναι ανάλογη των αναγκών και –κυρίως- ότι θα υλοποιείται στην πράξη.

Περαιτέρω, αν, εν τέλει, επιλεγεί η προσέγγιση της «ευέλικτης αλληλεγγύης», θα πρέπει να λειτουργεί συνδυαστικά με μία αναδιανομή των αιτούντων άσυλο σε όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εν ολίγοις, όλα τα κράτη μέλη θα πρέπει να δέχονται ένα ποσοστό αιτούντων άσυλο, συμπληρώνοντας τη συνεισφορά τους με άλλα μέσα (οικονομικούς πόρους, επιχειρησιακή υποστήριξη κ.λπ.).

 

 

 

Συμπεράσματα

 

Το μεταναστευτικό/ προσφυγικό ζήτημα αποτελεί μία από τις σημαντικότερες προκλήσεις τις οποίες καλείται να αντιμετωπίσει η τρέχουσα γερμανική προεδρία[16] (μαζί με τη διαχείριση της πανδημίας COVID-19 και την επίτευξη συμφωνίας για τον προϋπολογισμό της Ένωσης). Η ασταθής κατάσταση στα σύνορα και στα νησιά της Ελλάδας καταδεικνύει με τρόπο εμφατικό την ανάγκη για τολμηρές αλλαγές, σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Είναι δυνατόν να επιτευχθεί συμφωνία των κρατών μελών για την αναμόρφωση των πολιτικών ασύλου και μετανάστευσης, δίχως συμβιβασμούς; Όχι, δεν είναι. Οι αποκλίνουσες θέσεις μεταξύ των κρατών μελών επί ορισμένων κρίσιμων ζητημάτων καθιστούν αναγκαία την εύρεση συμβιβαστικών λύσεων. Οι όποιοι συμβιβασμοί, όμως, δε θα πρέπει να καταλήξουν στην υπονόμευση του στόχου της γνήσιας αλληλεγγύης και του δίκαιου επιμερισμού των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών.

Εν κατακλείδι, η Επιτροπή βρίσκεται ενώπιον μιας ιστορικής ευκαιρίας να υποβάλει μία πρόταση, η οποία θα οδηγήσει σε περαιτέρω εμβάθυνση στους ευαίσθητους τομείς της μετανάστευσης και του ασύλου, στη βάση μιας γνήσιας αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών. Η ευκαιρία αυτή δεν πρέπει να χαθεί. Διότι, απέναντι στις μεγάλες προκλήσεις, όπως αυτή του μεταναστευτικού/ προσφυγικού ζητήματος, η απάντηση είναι: «περισσότερη Ευρώπη».

 

* Η κα. Εβίτα Διονυσίου είναι Διδάκτωρ Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου/ Ευρωπαϊκού Δικαίου. Είναι Καθηγήτρια Ευρωπαϊκού Δικαίου στη Σχολή Αξιωματικών της Ελληνικής Αστυνομίας και Διεθνούς Εμπορικού Δικαίου στο Μητροπολιτικό Κολλέγιο.